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尽管行政诉讼法已实施20余年,但“民告官”之路走得并不顺畅。据全国人大常委会法工委行政法室人士透露,全国人大常委会已经启动对行政诉讼法的修改工作。

行政诉讼法应在哪些方面进行修改?《法制日报》记者就此采访了中国政法大学副校长马怀德。

“关于行政诉讼的目的和功能,需要重新定位。增加化解行政争议、解决行政纠纷的有效办法。”中国政法大学副校长马怀德教授在接受《法制日报》记者采访时说。

据了解,我国在制定行政诉讼法时,出于多方面考虑,对行政诉讼的受案范围作了较为严格的限制。行政诉讼法采用了两种方法规定法院受理行政案件的范围:一是概括式,即对法院受理行政案件的范围作出原则、统一的规定;二是列举式,即对法院应该受理和不能受理的案件从行政行为的角度加以列举。行政诉讼法界定行政诉讼范围的标准有两项:一是具体行政行为标准,二是人身财产权标准。

马怀德认为,实践证明,采用上述方式和标准规定行政诉讼的范围,在客观上限制了法院的受案范围,也限制了原告的诉权,对保障公民、组织的正当权益,监督行政机关依法行政、维护行政法治秩序均很不利,有必要对行政诉讼受案范围的规定作必要调整。

根据行政诉讼法第十二条规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令……

事实上,在现实中,一些以规范性文件()侵犯公民权益的事情时有发生。

“起草行政诉讼法时,考虑到诉讼对象如果不受任何限制不现实,所以用了一个概念——具体行政行为,规定只有具体行政行为才可以被诉。具体行政行为以外的抽象行政行为,比如行政法规、部门规章、政府规章等不可诉。”马怀德说。

马怀德认为,按照现行行政诉讼法的规定,相对人对抽象行政行为不得提起诉讼,只能通过其他监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是,从实际情况来看,目前其他的监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为逐渐增多,违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。而且抽象行政行为是针对普遍对象作出的,适用的效力不止一次,具有反复性,加之层次多、范围广的特性,其产生的影响要远远大于具体行政行为。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销,就有可能导致不当抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生,使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说,抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力,因此,更有理由将抽象行政行为纳入行政诉讼范围。

除抽象行政行为外,马怀德提出,还有两类行政行为也需要纳入立案标准:内部行政行为。因为内部行政行为针对的对象比较广泛,公务人员都是受内部行政行为约束和规范的对象,如果这类行为一旦发生违法或者错误,可能造成公务员合法权益的损害,所以有必要纳入诉讼范围进行监督。还有就是行政机关的其他行为,包括行政指导、行政合同等。

“现在乱发的现象比较普遍,也很少受到有效的法律约束。20年前制定行政诉讼法时,可能并没有意识到可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式,而且当时认为很多是行政执法的依据,也不宜纳入诉讼范围。但现在看来,中国法制建设经过20年突飞猛进的发展,特别是行政机关依法行政意识的增强,行政机关的具体行政行为已经基本上受到各方面法律的约束。但是对抽象行政行为的监督约束制度并不健全和完善。所以乱发的现象还比较普遍,人大监督、社会监督以及新闻媒体的监督还都不够常态化,没有形成有效的制度约束。所以,我主张尽快建立对抽象行政行为可以提起诉讼的制度,以此来约束。”马怀德说。

不久前,媒体报道的一则消息引起社会。湖北省的一位老人发现,在无任何法律依据条件下,自己的档案被湖北省黄冈市粮食局于2006年12月转移至该市劳动保障事务代理服务中心“死亡人”档案,宣告其死亡。这位老人将相关单位告上法院。

庭审中,黄冈市粮食局并不否认这位老人被打入“死亡档案”一事,但该局以粮食局不是侵害主体和构成侵害名誉权民事责任要件缺失为由,请法院驳回该老人的诉讼请求。

据此,黄冈市黄州区人民法院认为这位老人起诉证据不足,一审判决驳回其诉讼请求。

马怀德认为,由于我国行政机关林立、层次复杂,存在大量的内部机构、临时机构、联合执法机构、派出机构和法律法规授权组织,如何确定这些主体的诉讼地位是一大难题。

“应该通过行政诉讼法修改,完善行政案件的审判体制和管辖制度,依法保证人民法院能够依法独立行使行政审判权。现在行政诉讼中出现了立案难、诉讼难、审理难等一系列问题。作为行政机关的被告可能会对法院实施干预,会出现拒不答辩、不提交答辩状、拒不出庭、不应诉或者通过各种方式给法院施加压力等情况。所以要通过改革行政审判体制或者从技术上作改动,比如地方上探索的交叉管辖、异地管辖等措施,也都可以在修改行政诉讼法中加以体现。”马怀德说。

据了解,除了起诉难外,执行难也是让许多人把“民告官”视为畏途的原因之一。

马怀德认为,长期以来,行政判决裁定的执行难是一个棘手的问题。其中最主要的原因是,被告作为行政机关敢于抗拒法院的裁判。目前法律规定“罚款”和“向行政机关提出司法建议”等执行方式远不能解决所有执行难问题。为此,这需要通过修改行政诉讼法的方式予以解决。

“在修改行政诉讼法时,应该不断完善行政诉讼程序。其一,根据行政诉讼法实行20多年的经验,将有些制度做一些反思并加以有效处理。比如行政诉讼可以通过协调来解决争议。其二,提高审判效率,对一些争议不大的案件可以通过简易程序进行。其三,判决方式的种类需要在修改法律时进一步明确。其四,增加行政判决的执行力。我们主张在修改行政诉讼法时,增加相关追究行政机关拒不执行法院判决裁定的法律责任。过去,如果拒不执行法院判决,会对行政机关进行罚款,我认为应该将这个罚款转移给行政机关的首长。”马怀德说。

马怀德认为,行政诉讼法实行20年来即将面临第一次修改,这是走出“民告官”的诸多困境、促进法治政府建设的一大契机。

“上述提到的行政诉讼法修改的几大方面就是为了让原告在行政诉讼案件的起诉中能够更加便捷,法院在审理中能够排除一些障碍、更加公正地审理这些案件,使得判决能够执行,都是为了让‘民告官’逐步走出困境。”马怀德说,行政诉讼是在监督行政机关依法行政、建设法治政府的一个非常重要的司法监督途径,也是保障公民、法人以及其他组织合法权益的重要诉讼渠道。

“从行政诉讼法实行20年的历史看,行政诉讼法对促行政机关依法行政、建设法治政府发挥了重要的作用。我相信,如果有一个完善的行政诉讼制度,特别是将所有争议都纳入行政诉讼解决途径这一有效渠道的话,可以化解大量的官民争议,同时也可以提高行政机关依法行政的水平,最重要的是能够救济相对人的合法权益,特别是对于受到行政行为侵害的原告而言,能够通过行政诉讼获得社会的公平和正义,获得权益的保障。”马怀德说。

刑事诉讼法到底怎么修改、要遵循怎样的原则修改才能真正完善刑事诉讼制度,推进法治进步,是问题的关键。为此,《法制日报》记者与曾多次参与刑事诉讼法修改讨论的全国律师协会刑事专业委员会主任田文昌律师进行对话。

记者:现阶段执行的刑事诉讼法实行多年,法律界是从什么时候开始讨论对其进行修改的?

田文昌:大概是在三四年前,不论是专家学者还是实务界人士,都提出现阶段执行的刑事诉讼法需要修改。所以,应该可以说关于刑诉法的修改工作近年来一直在进行,属于在修改的过程中,只是因为各种各样的原因一直没有出台。

田文昌:主要是其中涉及的一些问题一直没有定下来,有些是存在争议的问题,有些还需要进行进一步的研究。据我了解,今年刑诉法的修改是被列入了全国人大常委会的议程中,表示修改的刑诉法今年要正式出台,所以现在有关部门又开始加紧步骤进行讨论和起草。

田文昌:涉及很多方面,其中有一点就是为了和2008年6月1日起施行的律师法相衔接。其实在律师法起草、出台之前,律师法的法律法规中所主要体现的问题,在刑事诉讼法的修改讨论过程中都涉及到了。但是,刑事诉讼法的修改并没有像预期那样先于律师法出台,反而是律师法先出台。从而导致原本想在修改的刑事诉讼法中体现的部分问题,在律师法中体现出来了。

记者:有些问题既然在律师法中已经做出了相应规定,为何又要在刑事诉讼法中进行修改?

田文昌:因为律师法在很多方面和刑事诉讼法还是存在一定的区别,另外,律师法出台后,本身也存在一些争论。所以,下一步很重要的工作就是将律师法和刑事诉讼法相协调,也就是说,律师法中的一些相关内容应该体现到修改后的刑事诉讼法中去。

田文昌:不能强迫被告人自证其罪是现在大家得比较多的问题,这个问题与沉默权有关系。另外,证人出庭的问题、律师会见与阅卷的问题、关于刑事诉讼法第三十八条辩护人伪证罪的问题、非法证据排除问题也比较受。

记者:去年,两高三部出台关于排除非法证据的“两个规定”。最近,有报道称,此次刑诉法修改可能将“两个规定”上升为正式的法条。

田文昌:两高三部的关于非法证据排除的相关规定出台后,取得了一定的效果。但是,在实践中,还有一些问题很难落实,比如排除非法证据的举证责任还不明确。现在需要解决的是,怎样进一步落实非法证据排除的问题,因为这将直接影响案件的正确判决。

记者:除了备受的非法证据排除问题外,还有哪些问题是此次刑诉法修改亟待解决的问题?

田文昌:目前,专家学者们都认为证人出庭问题必须解决。这个问题在全世界范围内均存在,如果证人不出庭,那么证据就属于传闻证据,传闻证据是没有办法质证的。还有一个就是二审开庭的问题。现在二审只是进行书面审理。我们认为,如果二审不开庭审理,就不能称之为审判,是属于审查活动。因为审判有几个最基本的要素,比如质证、辩论、交叉讯问等,如果这些环节都不存在,那就失去了法庭审理的基本特征。同时,大家讨论很多的,还有讯问嫌疑人(被告人)时代理律师在场权问题。

田文昌:关于司法鉴定的启动权问题是我在上次刑诉法修改讨论时特别提出来的。现阶段,我国只有控方公诉机关有司法鉴定的启动权,被告人方面没有司法鉴定的启动权。所以,作为律师,我们呼吁也要给辩护方司法鉴定的启动权。

如果控辩双方都做出了自己的司法鉴定,那么司法鉴定人在庭审过程中就必须出庭进行质证,最后由法庭来认定司法鉴定的准确性等相关问题。

对线年,民事诉讼法进行了首次修改,那么,此次修改将侧重哪些方面?可以解决哪些问题?《法制日报》记者就这些问题与参与此次民诉法修改的北京大学法学院副院长潘剑锋进行对话。

□对线年,民事诉讼法进行了首次修改,但修改内容不多。今年,全国人大常委会法工委再次启动民事诉讼法的修改工作。请谈谈您对此次修改的看法。

潘剑锋:总体来说,现行的民事诉讼法有点儿落伍,不符合时代发展的要求,因此对其进行相应的修改是非常有必要的。尤其是现行的民事诉讼法对公益诉讼和小额标的、小额资金的诉讼没有进行相应的规定,但是现在的实际情况是公益诉讼、小额标的案数量较多,因此必须对此进行相应的规定,才能更好地解决此类诉讼问题。

此外,现行民事诉讼法的相关规定大多比较概括,而且在操作制度方面也有些落后,比如像简易程序和证据方面的规定都比较笼统,但实际情况是有大量案件适用简易程序审理。因此,2003年出台了有关简易程序的司法解释。此次民事诉讼法的修改应对其进行细化,简易程序判决书的制作、调解工作的进行以及简易程序的审理过程等问题都应加入修改后的民事诉讼法。

记者:此前有消息称,此次民事诉讼法修改的核心是强化对当事人的诉权保障,强调解决当事人起诉难、收集证据难、申诉难等问题。对此,您如何看待?

潘剑锋:我比较起诉难、取证难和执行难等问题。拿起诉来说,这次的修改要降低起诉门槛、降低起诉的难度。现行民事诉讼法中的起诉要件,在一些方面其实等同于裁判要件,而实际上,裁判要件的规定比起诉要件高,所以说现在起诉的门槛较高。因此,此次修改要对这部分内容进行修正,分清起诉要件和裁判要件,降低起诉门槛。

潘剑锋:在2007年对民事诉讼法进行修改时,就已经重视、加强救济问题了。我个人认为,在修改中增多救济和注重对救济的修改是很好的。我认为,此次对救济作进一步修改,应该细化申请复议程序,比如对申请复议的条件、法院的决断等,都要做出明确细致的规定。

潘剑锋:我认为迫切需要修改的地方就是加入防止恶意诉讼的制度。从目前来看,恶意诉讼可以说是一个比较严重的问题,有些当事人不够诚信,通过诉讼损害国家、社会或者第三方的利益;还有一些人实际并不以诉讼为目的,而是通过诉讼来为自己牟利。这些行为都属于恶意诉讼行为。但现行的民事诉讼法对此没有作任何规定,因此不利于处罚、制止这种行为。

另外,现行的民诉法对于证据运用的程序规定还不够细致,因此,此次修改应对证据取得、证据的审查、证据的判断等方面进行细化、完善。

潘剑锋:我认为难点主要集中在两个方面,第一就是像恶意诉讼这样的新制度,比较难出台。因为我们以前并没有明确的规定,也没有这样的经验,所以在制定方面会存在一些难度。还有一个难点,就是要做好制度与制度之间的衔接、协调。单单完善和修改一个制度并不难,但是要想做好制度间的相互融合、协调比较有难度。比如像一审、二审和再审的关系,一审是必要性程序,而再审则是补定性程序。现在规定应该是一起诉讼如果进行了再审,就不应该再回到一审。但现在的实际情况是,再审发现问题后,还是打回到一审程序,这其实是不合理的。这就需要进行更加深入的研究、总结经验,并参考和结合其他的制度法规。

潘剑锋:我希望对民事诉讼法进行整体地、细致地修改,让原有的制度更加完善,更富操作性;对原来没有的制度,也要增加进去,丰富内容,并且要做到制度间的协调,不要出现相互矛盾的地方。

潘剑锋:现在还只是最初的阶段,草案还没有出来。我认为最早也是在今年10月提交草案,之后逐步进行。

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